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我国的检验检测市场距离中介检验检测市场还有多远-中国机械工业联合会质量工作部
 


我国的检验检测市场距离中介检验检测市场还有多远


2006/2/17 15:06:00  质量工作部 点击次数:10309
国家认监委实验室与检验检测监管部  李文龙


内容提要:本文分析了我国检验检测市场的现状,指出了政府实验室和中介(商业)实验室的定位和区别,并指出,在目前乃至今后相当长的时间内,我国检验检测市场以政府检验检测市场为主导地位,中介检验检测市场的最终形成要与我国经济发展和政府机构改革、政府职能的转变形势相适应,还需要相当的历史阶段才能完成。
关键词: 检验检测   市场  政府实验室  中介(商业)实验室

英文标题:How  far is it for Chinese testing market become a commercial market

    根据我国政府入世承诺,中国入世两年内,容许外资进入中国服务贸易市场,但不得控股,入世两年到四年内,容许外资控股,四年内(也就是最迟到2005年12月11日),容许外资独资进入中国的服务贸易市场。检验检测服务属于服务市场,据此,进入2004年以后,境外相关机构纷纷向国家质检总局、国家认监委探询有关进入中国检验检测市场的政策。面对这种“狼来了"的紧迫形势,有关对外资进入中国的检验检测市场的政策却相对滞后,有关问题还在研究探讨之中。其中,一个重要的原则问题就是,中国入世承诺,并不包括承诺开放一些政府需要特别监管的领域,或者说,WTO成员国对外开放服务贸易市场仅仅指的是开放商业性竞争性市场领域,对于政府强制性监管和运作的一些特殊领域,如金融、保险、电信、教育等领域,各国政府都有各自的做法,有些是限制外资进入,有些是禁止外资进入的。那么,我国的检验检测市场究竟是否具备完全对外开放的条件?我国检验检测市场是政府市场还是中介(商业)检验检测市场?我国的检验检测市场距离中介检验检测市场还有多远?本文就这些问题提出一些意见,供大家参考:
    一、我国的检验检测市场以国有一元化投资的检验检测机构为主体,以政府强制性检验检测任务为依托,国内商业检验检测市场尚处于起始阶段,暂不具备全面向外资开放的条件。
    (一)我国检验检测市场目前的基本情况
    根据国家认监委最新的全国实验室资源调查统计结果显示,我国各类对外开展检验检测服务的实验室资源总量约为2万家,这两万家检验检测实验室基本构成了我国检验检测市场检验检测服务提供者主体,这个统计不包括广大企业内部实验室和各个医院的实验室。这个数据和全国计量认证实验室总数约两万家基本是一致的,也就是说,全国实验室资源调查的主要对象还是那些具有向社会出具公证数据的资质的各类检验检测实验室。
    在这2万家检验检测实验室当中:
    按行业划分:属于各级质量技术监督部门所有的约2800多家(原则上不包括2600多家各级计量检定机构,但有些重复),属于各个行业(包括各部委和地方各行业主管部门)所有但依法获得了质量技术监督部门审查认可(授权)的质检机构约2000家,属于社会各个行业主管部门所有但未获得质量技术监督部门授权的单一计量认证实验室约16000(其中,农业系统约 2000 家,卫生系统约   2650家,出入境检验检测检疫系统约550家) 。真正意义上的没有上级主管部门的中介检验检测机构大约只有300-400家,只占2%不到。
    按专业分:食品化学类、机电类、建材建工类、生物类四大领域检验检测实验室占据了我国检验检测市场的半壁江山,每个领域的检验检测实验室都在3000家以上,仪器设备拥有量在20万—40万台(套),从业人员在10—20万之间。其设备和人员远远超过了全国实验室资源调查平均每个行业5.6万从业人员的平均数。
    按地域分:我国大型实验室主要集中在直辖市和沿海的江苏、广东等省,这些省市的实验室平均仪器设备拥有量及固定资产均高于全国平均水平,上海的实验室仪器设备平均拥有量全国最高,达155台/家,北京的实验室平均固定资产最大,达574.5万元/家。少数内地省份,如湖南、湖北等省,实验室数量也很庞大,但实验室仪器设备平均拥有量却不大,其实验室平均设备拥有量和固定资产都低于全国平均水平,一定程度上反映出受计划经济体制的影响,这些地区投资分散,各行业和各级政府建设了一批规模不大水平不高的实验室。
    质量技术监督部门是我国检验检测市场的监管者,各级质量技术监督部门所有的综合性产品质量监督检验检测所(院)又是我国检验检测市场的主要参与者。
    各级质量技术监督部门拥有2800多家检验检测机构,仪器设备总资产约30亿元,并且正以每年20%--30%的增长率增长,这个增长,有政府投资力度增大的原 因,但主要还是靠检验检测机构努力开拓检验检测市场,增加检验检测收入带来的。具有20年历史的“全国重点质检所所长联系会议"上反映出来的数据最能说明问题。20年前,也就是1985年,广州、成都、武汉、沈阳、大连、青岛、西安、上海等城市质检所所长自发组织召开了第一届全国重点质检所所长联席会议,出席会议的只有10多个质检所,那时,各个质检所固定资产都只有几十万元,年收入十几万元。到了1998年,全国重点质检所成员已经发展到了45个,除西藏、宁夏、青海以外的其他所有省级和副省级市(含计划单列市)的产品质量监督检验院(所)全都加入进来,固定资产总额已经突破了十亿。那时已经出现了年检验检测收入超过1000万的质检所。2004年10月,在广州召开了第19届重点质检所所长联席会议,成员已经发展到了 52  家,固定资产中的仪器设备总值已经突破了10亿,检验业务总量突破了6个亿,其中,年检验检测收入超过4000万元的已经有5家(深圳市计量质量检验检测研究院、广东省质检所、四川省质检院、浙江方圆检验检测集团、福建省中心检验检测所),其年检验检测报告都在3万份以上 。2000年到2004年这五年,是质检所大发展的五年,这可以从这五年收入前五名的排名体现出来:
   表1:全国重点质检所2000—2004年业务收入前五名排名   
2000年 2001年 2002年 2003年 2004年
第一名 深圳计量质量检验检测院 深圳计量质量检验检测院 深圳计量质量检验检测院 深圳计量质量检验检测院 深圳计量质量检验检测院
第二名 广东省质检中心 浙江方圆 广东省质检中心 广东省质检中心 广东省质检中心
第三名 浙江质检院(2001年后转制为浙江方圆检验检测集团) 广东省质检中心 广州市质检所 浙江方圆 四川省质检院
第四名 福建省中心检验检测所 福建省中心检验检测所 河北省质检院 福建省中心检验检测所 浙江方圆
第五名 河北省质检院 广州市质检所 青岛市质检所 江苏省质量计量检验检测所 福建省中心检验检测所
 
    (二)政府检验检测和商业检验检测市场的基本定位和主要区别
    现阶段乃至今后相当长的时期内,我国政府都必须保留部分政府检验检测机构(即政府实验室),这正如即使火灾很少,政府也必须保留必要的消防救灾队伍一样,这是政府职责所在。发展中国家如此,市场经济发育比较完善的国家也不例外。如美国,既有世界著名的商业检验检测机构UL(美国保险商联合实验室),也有美国国会每年拨付几十亿美元经费、人员属于公务员的NIST(美国标准与技术研究院)。这是因为,其一,一些涉及安全健康的检验检测项目如果完全推向市场,有的会入不敷出,人都养不活,也无人愿意干。有些领域涉及国家利益,必须有人干;其二,政府需要这些实验室从事技术法规、技术标准的超前验证工作,没有政府实验室的强有力的技术支持,政府在技术法规和技术标准问题层出不穷的情况下,将难以应对。其三,政府还需要依靠这些实验室研制开发高、精、尖、快速、便捷的检验检测仪器设备、检验检测方法;其四,司法仲裁的需要。其五,一些重大和重要领域必须是政府实验室的检验检测才具有最高权威,如DNA鉴定、兴奋剂检验检测、反恐领域(如碳疽检验检测)等等。政府(实验室)检验检测与商业检验检测的主要区别见表2。
    表2:政府(实验室)检验检测与商业检验检测的主要区别
政府(实验室)检验检测 商业检验检测
1、目的 保证:人们生命和财产安全、动植物安全;国家安全;环境保护;防止欺诈行为;进出口商品质量安全 履行合同中质量条款;委托人的要求
2、依据 法律、法规;技术标准 合同要求;委托人要求
3、收费 政府定价(人工、材料、折旧) 合约定价;货值比例
4、服务对象 政府监督任务;政府采购;设备监理;质量仲裁;引进设备的价值鉴定;政府的其他政策规定(例如3C、QS等) 市场需求者;验货;理赔;境外客户
5、市场份额        注1 25% 75%
6、责任 对国家和人民负责 对客户负责
    注:本表所列示政府检验检测和商业检验检测的市场份额比25%、75% 是根据国内政府检验检测机构业务收入的比重总体情况而言,即目前我们国家政府所有的实验室75%业务还得靠委托检验检测(对于技术监督局的一些质检机构而言,很多委托检验检测业务靠的是政府强制性任务的影响而获得)。这个统计比例,不包括境外著名检验检测机构(如SGS、INTERTAKE)在我国实际发生的商业检验检测业务额。
    (三)我国政府检验检测(市场)的主要表现(领域)
    我国的检验检测市场是一个典型的政府检验检测市场,以产品质量监督检验检测、生产许可证检验检测、强制性产品认证(3C)检验检测为主要内容的政府强制性检验检测在检验检测机构的业务竞争中占有举足轻重的地位。检验检测机构为争取监督检验检测、生产许可证检验检测、3C检验检测资格可以说使出了浑身解数。
    国家质量监督检验检测检疫总局成立之后,加大了产品质量国家监督抽查的力度,“十.五"期间,国家共对50835家企业的58413种产品进行了国家监督抽查, 国家产品质量监督抽查一般都使用国家产品质量监督检验检测中心或省级产品质量监督检验检测所(院)承担检验检测任务,尽管每次国家总局拨付的监督抽查检验检测经费并不多(10—20万),但检验检测机构还是积极争取承担这个任务。近几年,获得国家质检中心授权的省级(含副省级市和计划单列市)产品质量监督检验检测所(院)越来越多(从2000年的不到30个发展到2005年7月,已经有80多家,占国家质检中心总数的近30%),承担国家监督抽查任务频次也越来越多。各省级质量技术监督局自己安排的本省(自治区、直辖市)的省级产品质量监督抽查、某些连续跟踪质量的产品定期检验检测虽然经费不多,但也是质检机构争抢的一个重要政府检验检测任务。过去,一些设在行业的授权质检站还能有一些任务,但近年来,一些地方技术监督局都把任务下达给了质检所,有的地方甚至开始大量撤消对行业质检机构的授权,失去政府检验检测机构命名和政府检验检测市场的一些行业质检机构生存空间越来越窄,有的已难以维持。
    2001年以后,国务院调整技术监督部门和工商部门的分工,赋予工商部门对流通领域的产品质量监督抽查权,各级工商行政部门每年也从财政渠道取得了一笔监督抽查经费,他们基本上按照质量监督部门的套路开展起流通领域的产品质量监督抽查。在选择检验检测机构问题上,一些省(如四川、山东)工商部门和技术监督部门建立了良好的合作关系,大力使用技术监督部门的产品质检所(院),但多数省份的工商部门在选择检验检测机构时,有意回避了技术监督部门的检验检测机构,而使用出入境检验检测检疫系统和其他行业(如农业、轻工、商贸、化工等)取得单一计量认证资格的检验检测机构承担他们的任务。在技术监督部门检验检测任务日益向自己系统的检验检测机构倾斜、技术监督的任务来源越来越少的情况下,工商部门的任务委托如同及时雨,挽救了许多濒临倒闭的行业检验检测机构。
    在3C强制性认证制度推出以前,生产许可制度是我们国家质量技术监督部门控制一些涉及人身安全产品的生产环节准入和产品质量的一个重要行政许可制度。2005年7月9 日,国务院颁布了新的《工业产品生产许可证管理条例》,将食品等9类涉及人身安全的产品列为生产许可证管理产品范畴。目前,承担生产许可证检验检测任务的检验检测机构430多家,技术监督部门所属的检验检测机构和其他行业所属的检验检测机构所占比例基本相当,行业的检验检测机构略微多一些,随着生产许可证产品目录的不断调整,国家质检总局指定的生产许可证检验检测机构也在不断调整变化。
    2002年底,国家质检总局、国家认监委公布了首批12类139种产品实施强制性产品认证,国家认监委随后指定了68家检验检测机构承担强制认证检验检测任务。3C认证制度的实施,使得这些领域的检验检测市场份额由于国家认监委的指定检验检测机构而发生了剧烈震荡,一些原来由设在行业的国家质检中心垄断80%的检验检测市场份额一些产品检验检测市场发生了根本改变,国家质检中心的垄断业务被地方质检所(院)瓜分殆尽。 一些成为被指定实验室的技术监督局系统的检验检测机构,其2003年的检验检测业务量出现了巨额放量增长。一些检验检测机构对3C 指定实验室的不公开透明提出了质疑,没有成为3C指定实验室的检验检测机构则是千方百计找有关部门有关人士进行沟通,为成为3C指定实验室不遗余力。 2005年6月,经过长时间的酝酿,国家认监委印发了《关于调整承担强制性产品认证检验检测任务的实验室及其业务和地域范围的通知》(国认证函[2005]118号),重新调整和确认了124家检验检测机构为承担3C任务的指定实验室(实际是125家,辽宁省质检院和沈阳市质检所共占一个名额)。这124家质检机构中,技术监督系统38家,占30.6%,出入境检验检测检疫系统12家,占9.7%,其他行业实验室70家,占56.4%,社会中介机构4家,占3.3%。技术监督系统3C指定实验室中,省级和副省级市(计划单列市)质检所(院)30家:广东、浙江(方圆)、福建、上海、四川、山东、辽宁/沈阳、陕西、河北、湖北、重庆、吉林、天津、湖南、新疆、河南、江苏、北京、江西、安徽、广西、山西、深圳、大连、成都、青岛、宁波、武汉、杭州、广州。省级计量测试所3家:山东、江苏、上海。地市质检所3家:无锡、佛山、温州。其他2家 。
    政府行为是一只看不见的手,一方面,它出台严格规范管理检验检测市场的政策和措施,但同时,它出台的一些政策,又会使检验检测市场的格局发生根本变化,由于政府强制监督管理产品质量的部门还不止国家质检总局一家,这些行政部门出台的各项规章和文件,都会给我国的检验检测市场带来巨大影响,比如信息产业部门对入网产品的政策要求,比如建设部门对工程质量的规定等等。因此,讨论我们国家检验检测市场的开放、检验检测机构的中介化,不能脱离我国的国情,不能不考虑各政府部门的作用和对检验检测市场的影响。
    (四)国内商业检验检测市场尚处于起步阶段,但以外资实验室承接境外订单检验检测为显著特征的商业检验检测市场在我国总的检验检测市场中已经占据了相当大的份额。
    上个世纪九十年代,随着我国改革开放的深入,一些境外贴牌加工企业的产品的检验检测需求日益增多,国际上三大最著名的检验检测认证集团SGS、INTERTEK(原名ITS,天祥检验检测集团)、UL开始进入我国。SGS和INTERTEK 自己比喻是国际检验检测市场的肯德鸡和麦当劳,他们两家的检验检测业务十分相似,都是以纺织服装玩具等轻纺消费产品以及电气安全检验检测为主,这两家机构的上海实验室都坐落在上海宜山路齐来工业城,都拥有一个庞大的纺织品检验检测实验室,员工三百多名,检验检测实验室面积近10000平米,每天要完成检验检测报告300多份,其日常检验检测业务量之大、员工之繁忙紧张程度,是国内事业单位性质的检验检测机构所难比拟、所难想象的。2004年SGS和INTERTEK在华的营业额都在3个亿(人民币)以上,两家合计的业务量几乎相当于2004年全国40多家重点质检所的业务总和,甚至还多。 
    这些外资检验检测机构,业务主要订单来自境外从中国采购货物的客户,这些境外采购商,指定这些出口企业,必须有SGS或INTERTEK的检验检测报告,尤其是一些贴牌生产加工企业的产品,返销境外,都必须经过SGS或INTERTEK的检验检测。这和国家进出口法检目录中的产品必须经过出入境检验检测检疫部门的检验检测是两码事,也就是说,在法检目录中的产品,SGS或INTERTEK的检验检测,并不能取代国家出入境检验检测检疫部门的法定检验检测。
近一两年,以SGS为代表的境外检验检测机构要求进入国内检验检测市场的呼声很高,这些境外机构,以前开展特定客户的出口检验检测,其检验检测结果为境外采购商所用,不涉及国内的检验检测市场和检验检测资质问题,但如果这些境外检验检测机构要求对国内客户的委托普通检验检测开展检验检测服务,不是针对特定的出口检验检测,那么它们就面临一个如何按照《计量法》的要求,取得计量认证资质问题,而一旦对这些境外检验检测机构(实验室)颁发计量认证资质,就等于承认它们具有向社会出具法律承认的检验检测数据的资格,那么,中国的检验检测市场就等于彻底对境外机构开放。这些境外检验检测机构进来对我国的检验检测机构的冲击将是极具挑战性的,对一些实力弱小的检验检测机构的打击将是毁灭性的,而我们国家相关配套政策和措施还没有完备,我们的很多政府所有的检验检测机构还没有做好迎接“狼来了"的有关准备。因此,有关对境外检验检测机构进入我国检验检测市场的政策,应当审慎研究。
    (五)国内检验检测机构与境外检验检测机构竞争力对比
    境外检验检测机构进入我国的检验检测市场,挟其品牌、资本和市场经营优势,来势凶猛,我国国内检验检测机构应未雨绸缪,积极做好应战准备,和境外检验检测机构相比,我国的检验检测机构也并不是一点都不占优势,起码我们占政策优势,有关国内检验检测机构与境外检验检测机构竞争力对比,可以参考表3:
    表3:国内检验检测机构与境外检验检测机构竞争力对比
国内检验检测机构 境外检验检测构 发展趋势
政策方面 熟悉国内有关对检验检测机构和检验检测市场管理的有关政策 相对不熟 外资机构将通过人才本土化战略,尽快熟悉中国的有关政策。
品牌方面 目前我国尚未有称得上知名品牌的检验检测机构 SGS、UL、INTERTEK、TüV 等都是全球知名的品牌检验检测(认证)机构 中国一定会诞生自己的具有国际竞争力的知名品牌检验检测(认证)机构
资金方面 依赖国家财政投入,普遍存在资金不足问题 资本雄厚,国际融资渠道,资金运转灵活 国内国有一元化投资局面将改变,国家将鼓励检验检测机构投资多元化
管理方面 强调行政级别管理。一部分实验室技术管理已与国际接轨,取得了ISO/IEC17025认可 强调以人为本、团队精神,培养员工集体荣誉感。技术管理层面都取得了ISO/IEC17025认可 国内检验检测机构应淡化行政级别,加强技术管理
人才方面 用人体制受到编制等限制,职务升迁由上级行政部门决定,人才不容易引进来,也不容易培养和留住人才 用人机制灵活,引进和培养人才并有效发挥人才的作用。 国内检验检测机构和境外检验检测机构将开展一场激烈的人才争夺战,国内检验检测机构将改革用人机制,创造灵活的人才引进和培养机制
市场经营方面 注重政府强制性检验检测任务,缺乏市场经营市场开发经验,缺乏懂市场运作的人才 非常擅长于市场营销,具有丰富的开拓市场、培育客户的经验。 国内检验检测机构将逐步熟悉市场运作,积极与境外检验检测机构拼市场
强制性检验检测业务方面 政府设立的检验检测机构大多从有关政府机构得到强制性检验检测业务,并通过它获得一些委托检验检测业务 在华外资检验检测机构暂时还不能获得政府强制性检验检测任务 政府强制性检验检测领域难以对境外检验检测机构开放
社会认知方面 政府部门和本地域本行业的相关机构相对熟悉和认知一些国家级、部级产品质检机构和一些省、市产品质检机构。社会中介检验检测机构还不易被社会认知。 在国际上具有广泛的知名度,但在中国,只限于专业人士或相关企业认知 境外检验检测机构将逐步被国人所认识

    二、我国检验检测市场距离真正意义上的中介检验检测市场还有相当大的差距,改革的路还要走很久。
    我国的检验检测机构、检验检测市场正处于计划经济体制下建立的政府一元化投资的官本位的检验检测机构与市场经济条件下多种经济成分进入、以市场为导向的中介检验检测机构同台竞技的交错混沌时期,中介检验检测机构还没有形成气候,检验检测市场距离真正意义上的中介检验检测市场还存在很大差距,主要表现在以下几个方面:
    (一)法律法规基本健全,但配套管理政策和规范还不完善
    目前,规范我国检验检测市场的法律法规主要有《产品质量法》、《计量法》及其实施细则、《标准化法》及其实施条例、《中华人民共和国进出口商品检验检测法》、《中华人民共和国认证认可条例》等,这些法律法规对我国检验检测市场、检验检测机构的规范发挥了重要作用。但是,有关中介检验检测市场(机构)如何进行规范、外资检验检测机构进入我国检验检测市场如何规范管理,缺乏配套的政策规定。比如,对国有检验检测机构在授权名称(如“国家XXXX质量监督检验检测中心")下是否允许与外资合资?是否允许吸纳民间资本或企业资本?合资或外资独资检验检测机构是否可以进入政府强制性检验检测领域?外资检验检测机构的结果能不能作为仲裁法律数据等问题,有关部门一直没有明确的政策性文件出台。国家质检总局、国家认监委急需会同工商总局、商务部出台有关政策性文件。
    (二)检验检测机构能力评价上存在多套评审体系
    由于历史原因,我们国家对实验室的资质能力评审存在多种模式,就质量技术监督和出入境检验检测检疫系统来说,就有四套评价制度:计量认证、审查认可、出入境检验检测检疫实验室注册(已于2003年取消)、实验室认可。这些评审模式,其主要评审依据都来源于国际上同一个对实验室资质能力通用要求的国际标准,即ISO/IEC 17025 《检验检测和校准实验室能力的通用要求》,但在法律依据、实施对象、实施机构、收费标准和法律效力等 方面又有所不同:
    1、计量认证(CMA标志)
    计量认证是根据《计量法》、《计量法实施细则》、《产品质检机构计量认证管理办法》等法律法规的规定从1985年9月开始启动、1987年开始规范实施的一项针对向社会出具公证数据的实验室资质的一种行政审批制度。在实施中,采取了将国际上对检验检测和校准实验室资质能力的通用要求与中国的国情相结合,专家评审后进行行政审批的模式。根据有关规定,计量认证分两级实施,属全国性的产品质检机构(实验室,主要是国家质检中心和行业命名或行业归口管理的实验室)由国家组织实施(原国家质量技术监督局,现国家认监委)评审并审批,评审由原国家质量技术监督局授权成立的31个国家计量认证行业评审组(2004年国家认监委调整为26个)具体组织,国家认监委负责制定评审计划、有关工作要求、工作程序,并对评审组上报的评审材料进行审批和发证。省以下的实验室由各省级质量技术监督局组织评审和发证。截止到2004年年底,国家计量认证证书累计发出2300多张,获证实验室2000多家,省级质量技术监督局累计发出计量认证证书18000多张,获证实验室在16000多家(有的实验室有多个名称,以不同名称分别获证)。全国范围,计量认证证书已发出2万多张,获证实验室18000多家。计量认证证书有效期为五年,18个月要求获证机构接受一次监督评审。
    2、审查认可(CAL标志)
    审查认可工作是根据《标准化法》、《标准化法实施条例》、《产品质量法》、《国家产品质量监督检验检测测试中心管理办法》、《产品质量监督检验检测站管理办法》等法律法规的规定,从20世纪80年代末几乎与计量认证制度同时开始实施的一项针对承担监督检验检测、仲裁检验检测任务的各级技术监督部门的质检所和质量技术监督部门授权的国家和省级质检中心(站)的一项行政审批制度,在实施方式、评审准则上与计量认证几乎一样,只是依据的法律法规不同,针对的对象不同。计量认证是对社会所有的出具公证数据的实验室,审查认可只针对技术监督局依法设立的和依法授权的质检中心(站)。国家质检中心由国家局---现在由国家认监委直接批准和授权,省级(含、副省级市、计划单列市)质检所、纤检所由国家局----现在由国家认监委负责审查认可(验收)批准。具体评审活动,授权给中国实验室国家认可委员会秘书处具体组织。省以下的由各省质量技术监督局负责。截止2004年底,全国累计获审查认可资格的质检机构3600多家,其中,国家质检中心280家,省级(含、副省级市、计划单列市)质检院(所)和省级纤检所共80家。审查认可批准授权(验收)证书有效期也是五年,18个月也要求质检机构接受一次监督评审。
    3、实验室认可(CNAL标志)
    实验室认可是指由第三方认可机构对从事检验检测或校准活动的实验室能力的正式承认。世界各国的实验室认可组织一般都是经立法机构或政府授权的独立机构,其成员通常包括与实验室认可有关的政府部门、工业部门、实验室代表、学术机构、消费者团体、专家等。大多数认可机构是民间组织,但也有官方的。实验室认可都是自愿性的,但有些国家的政府规定从事一些重要检验检测工作的实验室必须经过认可机构的认可。认可组织的认可服务原则上对任何性质的实验室开放,无论是政府实验室、第三方独立实验室、企业实验室或私人实验室都可以提出申请。目前,国际上通行的认可程序规则是ISO/IEC 17011:2004《合格评定—认可机构通用要求》(原来的ISO/IEC导则58:1993《校准和检验检测实验室认可体系运作和承认的通用要求》及导则61等),该标准对认可体系的组织管理、公正性、方针政策、认可准则、认可工作程序、质量体系、评审员资格和管理都作了规定。认可组织所采用的认可准则是ISO/IEC 17025-1999《检验检测和校准实验室能力的通用要求》,包括对所有技术领域都适用的通用要求以及针对特定技术领域的特殊要求。
    1947年成立了世界上第一个国家级的实验室综合认可体系——澳大利亚国家检验检测机构协会(NATA)。此后,国家实验室认可体系发展非常迅速,目前已有40多个国家和地区建立了国家实验室认可体系。随着世界贸易的发展,消除非关税壁垒的需要推动了各国实验室认可体系之间的交流与合作。1975年成立了第一个实验室认可合作组织——西欧校准合作组织(WECC),1992年成立了亚太地区实验室合作组织(APLAC),1996年,以实验室认可论坛形式最早于1978年开始运作的国际实验室认可大会正式注册成为一个实体国际组织-----国际实验室认可合作组织(ILAC),并开始着手进行全球认可体系的多边互认工作。
    2002年7月4日,中国实验室国家认可委员会(CNAL)正式成立。CNAL是经中国国家认证认可监督管理委员会(CNCA)批准的,在原国家质量技术监督局授权成立的中国实验室国家认可委员会(CNACL)和原国家出入境检验检测检疫局授权成立的中国国家出入境检验检测检疫实验室认可委员会(CCIBLAC)的基础上组建的我国唯一的实验室认可组织。原CNACL和原CCIBLAC都是国际实验室认可合作组织(ILAC)和亚太地区实验室合作组织(APLAC)的正式成员,并均已签署ILAC多边互认协议。
    截止2005年6月底,获得CNAL认可的实验室共2038家,其中,校准实验室269家。
    4、出入境检验检测检疫实验室注册
    实验室注册是原国家出入境检验检测检疫局于1997年开始对系统内实验室进行管理的一种方式。国家认证认可监督管理委员会(过去是原国家出入境检验检测检疫局)是实验室注册的最高管理机构,授权六大区(东北、华东、华北、西北、中南、西南)的注册实验室考核领导小组负责组织实施本大区实验室注册考核工作。实验室注册的考核准则《系统内实验室注册准则:2000》等同采用ISO/IEC17025:1999。检验检测检疫系统内实验室均纳入注册管理体系,已经通过认可的实验室直接换发注册证书。注册实验室具有依照规定对其承检范围内的进出口商品进行检验检测、鉴定并出具报告的资格。为了统一实验室评价体系,国家认监委于2002年11月决定取消检验检测检疫系统的实验室注册制度,转换为计量认证或实验室认可。
    5、几种实验室评价制度的关系
    这四种评价制度之间既有区别,又有联系。它们的评审准则基本一致,都是等同采用ISO/IEC17025:1999或在此基础上附加一些特殊要求,但由于不同评价制度产生的背景不同,它们所依据的法律法规、实施主体、实施对象、发证部门、收费和效力等有所不同,具体内容详见表4 。
    表4: 实验室四种主要资质评价制度之间的关系一览表
计量认证 审查认可 实验室注册 实验室认可 备  注
依据 《计量法》、《计量法实施细则》 《标准化法》、《标准化法实施细则》 国际通行做法
评审对象 向社会出具公证数据的产品质检机构 由质量技术监督部门依法设置或授权的质检机构 出入境检验检测检疫系统内部的实验室 社会各界的实验室 计量认证对象已扩展到向社会出具公证数据的绝大部分实验室
实施主体 国家质检中心的计量认证/审查认可由国家认监委(原国家技监局)授权31个行业评审组组织实施,省级计量认证/审查认可(验收)由各省质监局组织实施 授权六个大区注册实验室考核领导小组组织实施 由中国实验室国家认可委员会(CNAL)组织实施
评审准则 90年原国家技监局发布《产品质检机构计量认证技术考核规范》(JJG1021-90) 90年原国家技监局发布《国家产品质量监督检验检测中心审查认可细则》、《产品质量监督检验检测所验收细则》、《产品质量监督检验检测站审查认可细则》 《系统内实验室注册准则:2000》 ISO/IEC 17025-1999《检验检测和校准实验室能力的通用要求》
2000年10月原国家技监局发布《产品质检机构计量认证/审查认可(验收)评审准则)(试行)
发证 国家计量认证/审查认可由国家认监委发证,省以下由各省质监局发证 国家认监委 中国实验室国家认可委员会
收费 国家计量认证1500元,省级计量认证1200元 国家质检中心和省级质检所的审查认可(验收)结合实验室认可进行,不单独收费 不收费 申请费600元,评审费3000元/人日,注册年金1000元,审定与注册费2000元
效力 获证机构出具的检验检测报告具有法律效力 检验检测检疫系统内部管理手段 国际互认 从2002年底起,注册工作全面向计量认证/实验室认可转换

    由于历史原因形成的我们国家对实验室资质评审方面的多套评审体系,由于涉及到有关法律法规和地方局、有关行业主管部门的职能问题,要想短时间内加以解决,是很困难的。2002年年底,国家认监委将原出入境检验检测检疫系统实验室注册评审制度取消,并入到计量认证/实验室认可,是因为有机构改革的契机才得以实现的。而实验室认可和计量认证/审查认可的统一,则比这要难得多,实现统一的实验室认可评审体系,其前提是,我国统一的中介检验检测市场已基本形成,政府强制性对检验检测机构的授权和管理基本退出或淡化,而目前,各政府部门对检验检测机构的强制性管理要求不可能退出,因此,检验检测机构统一的评审体系的建立同样需要走很长的路。
    (三)检验检测机构的法律地位模糊,检验检测机构为“名"所累,各部门、各地重复建设检验检测机构问题严重, 
    目前,除了各级质量技术监督部门依据《标准化法》等法律法规设立的综合性产品质量监督检验检测机构,具有独立法人地位,大部分检验检测机构是在授权名称下开展工作,但自身不具有独立法人地位,一些国家质检中心、部级质检中心、地方授权质检站大多设在科研院所里,它们用母体单位名称自行后缀一个实验室即“XXXX研究院(所)XXXX检验检测实验室"名义进行实验室认可,但在实际工作中一般不用这个认可名称对外出检验检测报告,而是用“国家XXXX质检中心"、“XXXX部(行业名)XXXX质检中心"等名义对外出检验检测报告。由于社会对中介检验检测市场的认识还远未形成气候,检验检测市场的竞争还主要依赖政府授权名称所产生的公信力和权威,因此,这些年,各检验检测机构申请成为国家质检中心的积极性空前高涨。上个世纪八十年代,原国家技术监督局经过与有关部委的沟通,按照有关领导指示精神,决定在一些行业产品开发科研院所里相对集中一些场地、人员和设备,国家再投入一定经费,分三批建设228家国家级产品质量监督监督检验检测中心,到2000底,国家基本完成了这228家国家质检中心的建设,对于其他几十份建立国家质检中心的申请,由于1999年国家推出的科研体制改革,就封口不再新批国家质检中心了。但随着2001年4月国家质检总局成立,为加强食品安全监管,这几年,国家质检总局、国家认监委又新批了几十家国家质检中心。建立国家质检中心的宗旨也有所调整,由国家产品质量监督检验检测和最高产品质量仲裁需要,调整为国家产品质量监督检验检测和最高仲裁需要,同时有利于支持当地特色经济的发展。这样一来,国家质检中心的建设速度明显加快,一些地市一级的产品质检所都加入到申请国家质检中心的行列里来了,为争取成为国家质检中心,很多质检机构“为伊消得人憔悴"。有的产品质检所(院)已经获得了两三个国家质检中心授权,还在向更多国家质检中心授权努力。农业部系统的检验检测机构近年来纷纷被农业部命名为部级质检中心,农业部现在已经在筹建第五批部级质检中心,其部级质检中心已经要突破300家,在省一级有关检验检测机构都获得了农业部质检中心牌子的情况下,第四批、第五批中心的牌子有的已经设在地市一级的农业系统的检验检测机构。很多检验检测机构拥有不同的国家质检中心、部级质检中心的牌子,检验检测机构为名所累,靠“名"而活。随之而来的是,每一个冠名授权的背后相应地会带来有关行政主管部门的一套考核评审、监督制度。实验室的心态是:为了市场竞争,授权牌子越多越好,但评审、考核、监督越少越好。 尽管“建立我国统一的实验室评价体系"的目标都已经写进2002年国务院办公厅文件《关于加强认证认可工作的通知》里,但在目前体制下,以减轻实验室负担为名,要求各政府部门最好无条件承认实验室认可结果,以实验室认可评审(监督)制度取代有关授牌部门的考核(监督),一时还难以实现。
    这种对检验检测机构的冠名授权之风,一定程度上助长了我们国家的检验检测机构重复建设。在政府机构改革还没有到位的情况下,各个(各级)政府部门为加强自身的职能,在检验检测机构低水平重复建设已经很严重的情况下,还在继续用国家或地方财政的钱,大搞重复建设。一个明显的例子:我国目前具有食品检验检测能力的机构,多达5360家(国家认监委最新食品检验检测实验室资源调查结果,实际数应该比这还多),主要集中在质量技术监督、农业、卫生、出入境检验检测检疫、商贸、粮食等部门,这些部门为加强食品安全监管,都在向财政积极申请资金改善本系统检验检测实验室的检验检测设备,提升实验室的档次和水平。工商部门在不能违背中央有关领导关于工商部门不建检验检测机构的情况下,大力购入食品快速检验检测车。食品和药品监督管理部门由于是从药品监管部门更名过来,其系统只有药品检验检测机构,没有食品检验检测机构,现在一些地方的食药局也在试图建立自己的食品检验检测机构。
    各行业部门对检验检测机构的这种给名称、给资金、给任务的保姆式管理不彻底进行改革,我们国家的中介检验检测市场就难以真正形成。
    (四)检验检测任务来源单一,检验检测市场需求不足,本末倒置,检验检测市场呈现“供大于求"状况。
    政府投资建立的检验检测机构,在检验检测市场竞争中,除了靠政府部门授权的名称,还依赖政府下达的强制性监督检验检测任务,3C认证检验检测和生产许可证检验检测虽然没有指定唯一的检验检测机构承担检验检测任务,但供企业选择的余地也不多。在技术监督 、农业、卫生几个主要领域,其检验检测机构的业务收入中委托检测业务呈上升趋势,但其中60%来自或者间接来自政府政策的影响。出入境检验检疫系统的实验室除了个别实验室积极争取市场委托任务(如后面要提到的扬州出入境检验检疫局玩具检测中心),大多数实验室90%以上业务是靠口岸法检,也没有积极开拓市场的积极性。企业自主自愿的委托检验检测仍然不构成检验检测机构收入的主要来源,检验检测机构为争夺客户,什么招数都使,在一些消费品领域,检验检测市场呈供大于求状况,如果没有质量监督部门一些市场准入、监督检验检测、3C认证、生产许可证、定检、评优、免检等制度,检验检测市场需求会更少。SGS、INTERTEK、UL之所以有如此巨大的业务量,是因为企业要出口,境外采购商要求其必须得到SGS或INTERTEK、UL的检验检测报告,实际上也是一种客户要求的强制检验检测。我国检验检测机构要发展壮大,首先要积极培育检验检测市场,要有市场有需求,而现在一些基层的技术监督部门的检验检测机构,利用行政权力增加检验检测机构收入,实际上是一种杀鸡取卵行为。本来检验检测机构是为企业服务的,结果变成了企业的负担,企业躲而远之,这就违反了市场规律,本末倒置。近几年,技术监督部门的质检机构积极改变经营作风,树立市场观念,增强客户就是上帝的服务意识,努力开拓委托检验检测市场,取得了可喜的成绩,个别重点质检所的委托检验检测业务突破了2000万元,大部分质检所委托检验检测业务占业务总量的60%以上(当然,其中,又有一部分是因为强制性检验检测业务的影响带来的)。江苏、广东等地的出入境检验检测检疫实验室也开始进入委托检验检测市场,其中,扬州出入境检验检测检疫玩具检验检测实验室积极开拓国际玩具委托检验检测市场的做法,让人耳目一新,其团队市场开拓精神在整个出入境检验检测检疫系统是少见的,在类似广交会这样的具有知名度的商品交易会上,他们都会去参加,积极争取国内外客户。
    (五)政府监管部门政出多门,对检验检测市场缺乏统一规划和管理
    虽然规范我国检验检测市场依据的主要是《计量法》、《标准化法》和《产品质量法》,规范检验检测市场的主体管理机构是质检部门,但由于一些行业主管部门依据专业法或部门规章,在一些特定领域也出台了相关对检验检测机构资质认定的要求,对该领域的检验检测市场进行垄断性干预。如:建设部门对从事民用和城市建设工程检验检测的机构要求具有建设部门颁发的等级资质证书,对从事民用建筑工程室内空气检验检测的机构实施资质备案;交通部门也对从事交通建设工程检验检测的机构颁发等级资质证书;公安部门对从事消防产品和消防工程以及技术安全防范产品检验检测的机构实施准入制度;气象部门对从事防雷避雷装置的检验检测机构要求取得其资格许可;公安部门过去要求从事在役机动车安全技术检验检测的机构必须取得公安部门的资质委托,《道路交通安全法》及其实施条例出台后,对机动车安检机构的管理移交给质量技术监督局,但一些地方公安交管部门仍然以各种名义对机动车辆安全技术检验检测市场实行垄断;出入境检验检测检疫部门要求从事进出口商品检验检测(验货)的机构必须取得出入境商品检验检测机构备案证书,有关人员必须取得由国家质检总局组织考试的从业资格证书。国家安全生产局对进入井下使用的产品实行安全标志管理,并指定了19个以“国家安全生产XXXX检验检测中心"命名的甲级资质的安全生产检验检测机构,其中有些机构本来是国家质检中心 。在食品安全监管领域,更是有质检(技术监督和出入境检验检测检疫)、工商、卫生、农业、商务、食药、粮食等多个部门在不断翻新措施,严格食品安全监管,同时对食品检验检测机构提出相应的管理要求。有关对食品检验检测机构的要求将被列入到即将出台的《食品安全法》当中。在危险化学品、锅炉压力容器等特种设备领域,有关部门对检验检测机构也都有相应的带有政府指定意味的政策措施,如同3C认证领域,从事3C认证检验检测业务,必须经过国家认监委指定。凡此种种,玲珑满目,政府各部门对检验检测市场的管理不可谓不严,但也人为地造成政府干预下的不公平竞争,造成垄断,一些检验检测机构因此获得垄断利润,而一些有能力却因为政策原因,进入不了该领域的检验检测机构,自然就愤愤不平。
为了改变这种有政府强力监管指定准入而带来垄断、完全放开的检验检测市场又可能出现无序竞争的状况,国家认监委在全国实验室资源调查的基础上,拟建立我国实验室投资和建设的政策咨询机制,避免重复建设,防止政出多门。最大限度发挥现有检验检测资源的作用,对我国检验检测市场进行统一规划和管理,实现我国检验检测市场“资源配置合理、市场公平竞争、行业加强自律、机构自主发展"的目标。
    三、以政府检验检测机构(市场)为主导、社会中介检验检测机构(市场)为辅助,政府监管和行业自律、市场调节双管齐下,将是当今乃至今后相当长的一段时间我国检验检测市场的基本格局。
    我国检验检测市场、检验检测机构的发展必须从属于我国社会经济的发展,当前,我国经济尚处于社会主义初级阶段,计划经济色彩在一些领域还不同程度存在,市场经济的大环境还在发展和形成当中,因此,政府为主导的检验检测市场、检验检测机构是当今我国检验检测市场的主流,社会中介检验检测机构和检验检测市场尚处于辅助地位。在国民经济各个领域,政府检验检测突出以保护人民生命财产安全为目的,实践执政为民的基本宗旨。政府实验室的建设这几年得到了加强,尤其是质量技术监督系统的实验室建设,可谓日新月异,今非昔比。  2000年修改后的《产品质量法》第20条规定,产品质量监督检验机构不得与行政机构有行政隶属关系和经济利益关系。从那时起,每年人大政协“两会"后都有一些关于要求检验检测机构尽快与政府脱钩、培育我国中介商业检验检测市场的提案,呼吁国家按照1999年科技体制改革将242个科研院所改制为企业的做法,将原隶属于政府机构的检验检测机构进行中介化企业化改制,但由于这涉及到整个质量监督检验检测工作体系的定位和改革问题,涉及到我们国家检验检测市场由政府市场向中介(商业)检验检测市场过渡究竟要走多久的政策决断问题,因此,只能对有关提案进行解释。 基本意思是,我们国家由计划经济向市场经济过渡,需要一个比较长的过程,在这期间,面对社会上制假贩假屡打不决、产品质量状况较以前已经有了根本性好转,但某些领域产品质量问题依然不尽如人意,质量和安全问题还令全社会担忧,尤其是在食品领域。国家需要一支强有力的监督执法队伍,这既包括各级质量技术监督行政部门,也包括质量技术监督的技术检验检测机构。质量技术监督系统是国家行政执法体系的重要组成部分,质量技术监督技术机构是为质量技术监督部门履行监督执法和行政管理职能提供技术保障的专业技术机构,其业务性质、公共关系、经费来源、资产管理、收入支出等方面与一般事业单位相比具有许多不同之处。质量技术监督技术机构主要从事的是涉及技术基础、人身健康、公共安全方面的社会公益事业,需要得到政府部门的大力支持,暂无法全面推向市场。质检总局的目标是理顺我国检验检测机构体系,实现资源优化配置和合理布局。加快建立和培育中介检验检测市场,增强检验检测机构自我发展能力。明确技术机构的任务和职责,实现行政执法、处罚和技术检验检测相分离。要突出建设一支政府实验室,作为我国检验检测市场中的“国家队",突出其权威地位,需要各级政府加大对技术监督技术机构的投入力度,加强基础设施建设,更新检验检测仪器设备。重点投入涉及人身健康、公共安全、环境保护等方面的检验检测项目建设。在这些领域,政府的监管力度只会越来越强,政府实验室的建设将与国际接轨。在一段时期内,对于政府实验室的建设和发展,在强调政府支持的同时,我们也鼓励这些政府实验室积极开拓委托检验检测市场,增加检验检测收入,增强自我发展能力。到一定时候,我国检验检测市场中的政府检验检测和中介检验检测发展比较均衡和规范的时候,不排除将来政府实验室公务员化,完全由政府提供资金,不从事商业中介检验检测业务。商业中介检验检测机构,不从事特定领域政府的检验检测业务。实现这个目标的前提是,目前的各政府部门的检验检测实验室大部分中介化,政府只保留少量的真正涉及人身健康、公共安全、环境保护等领域的实验室,但现在的问题的,80%的检验检测实验室都是“政府实验室",这与今后建立一支“国家队"政府实验室的改革目标还相差甚远。当然,我们也应该注意到,在一些领域如室内空气检验检测、工程和建筑材料检验检测、轻纺产品检验检测和部分食品农产品检验检测领域,已经出现了一些中介检验检测机构,其市场化运作的竞争意识,已经对传统的政府检验检测实验室构成了一定冲击。
    对于社会商业中介机构和中介检验检测市场的管理,主要是遵循市场规律,强调行业自律。政府只负责实验室资质评价,把好市场准入关。检验检测机构自主经营、自担风险,自我发展。
    对于境外资本进入我国检验检测市场的市场准入管理问题,有关部门将出台相关文件进行规范。外资检验检测机构在华开展业务应有章可循,可以享受“国民待遇",但不能享受“超国民待遇"。应对外资进入我国检验检测市场设立市场准入门槛,比如,它应该是在检验检测领域具有一定年限一定影响和规模的境外检验检测机构(如SGS、INTERTEK)、对它在华投资经营检验检测业务的方式(大多采取全国连锁、围绕沿海和大城市设立实验室)、资本金限度、场所和质量体系、认证资质等提出要求。不可否认,境外具有一定规模和品牌的检验检测机构的进入,无疑会使本来已经竞争激烈的我国检验检测市场的竞争更加激烈,但同时,境外机构的进入,会推动我国中介检验检测市场的发展,会激励国有的检验检测实验室加快改革,完善机制,提升竞争能力。一些不具有竞争能力的检验检测实验室将被淘汰,一些优秀实验室将会脱颖而出。在与之竞争中,会推动我国中介检验检测市场格局的发展和形成,最终形成我国像发达国家一样,以中介检验检测市场为主、政府检验检测市场为辅的市场格局。政府主要负责监管,并只在少数领域保留少量只从事政府指定任务的政府实验室 。但这个目标的实现,需要一个过程,需要时间。

    
来源:质量工作部

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